Notre représentation collective de la décision est sommaire, biaisée et floue. Cela freine la critique de nos institutions publiques. Éblouis par le suffrage universel, nous ne percevons pas spontanément que certaines étapes essentielles de la décision publique échappent généralement à la démocratie. Dans l’usage même du vocabulaire, nous entretenons de la confusion entre procédure d’arbitrage, souvent le vote, et la décision. L’une est rapide, publique, automatisée et comprise de tous, alors que l’autre, la décision, est au contraire souvent lente, complexe et maintenue sur des phases essentielles de sa construction dans la confidentialité.
L’objectif de ce premier article est de décrire les processus décisionnels dans le contexte des collectivités locales. Le plus contradictoire et le plus cocasse, c’est que les élus locaux ont tendance à se réserver discrètement les arbitrages les plus déterminants parce que, contrairement à l’image de décideurs qu’ils aiment se donner d’eux-mêmes, peu d’entre eux aiment trancher la décision !
Nous avons une idée trop pré-construite de la décision, qui tient souvent davantage du présupposé acquis que du fait. En ce qui me concerne, je suis moins dans l’analyse que dans le constat. La fréquentation des instances de décision des communes m’a montré que beaucoup d’élus adorent se montrer publiquement en grands décideurs, alors qu’ils en aiment souvent beaucoup moins la pratique. Ils ne savent pas vraiment où est la volonté publique, ils redoutent d’être désavoués par l’opinion locale et ils se voient à la frontière périlleuse de toutes les incertitudes. Je n’ai pas observé beaucoup d’élus qui aiment décider, surtout quand le staff leur a montré des contradictions insolvables. Décider consiste, dans la pratique ordinaire des élus, à choisir un chemin et donc à renoncer à d’autres avenirs possibles puisque les moyens et le temps sont toujours limités. Passer à l’arbitrage décisif, c’est admettre le terme de l’investigation qui augmente la maîtrise du dossier pour passer aux aléas de l’épreuve des faits, c’est un moment généralement ressenti comme difficile, les élus n’aiment pas ça, ils n’ont pas de psychismes très différents de leur concitoyens qui peinent à poser des actes de rupture. Même en politique, les narcissiques pervers qui se rêveraient en maîtres du monde ne sont pas les plus nombreux.
L’élaboration politique est confidentielle
Commençons par décrire le chemin ordinaire de la décision au sein d’une collectivité, parce que les français le connaissent mal. Et, d’un mandat à l’autre, on ne fait guère de progrès. La plupart des nouveaux élus municipaux ne mesurent pas le fossé entre les membres du conseil municipal et les membres de la municipalité composé du Maire et des adjoints, autrement dit entre l’assemblée et l’exécutif municipal. Tout le monde sait que le Maire et les adjoints perçoivent des indemnités, mais beaucoup de nouveaux élus découvrent au fil des premiers mois qu’ils ne seront que des supplétifs et que l’essentiel du pouvoir n’est pas au Conseil Municipal qui officiellement « délibère et décide », mais dans une instance qui n’existe pas dans le Code général des collectivités territoriales (CGCT) et qu’on appelle généralement le « bureau municipal » ou la « municipalité » (le CGCT définit la composition de la municipalité mais ne dit pas ce qu’elle fait). La pratique généralisée, dans les communes disons au-dessus de 2000 habitants, c’est que le bureau municipal se réunit toutes les semaines le même jour, à la même heure, et il se compose du maire, des adjoints, du directeur général des services (DGS) et du directeur (général) des services techniques (DST ou DGST).
Lors de la première séance du mandat, dite d’installation du Conseil Municipal, parfois on attend la 2ème séance pour le faire, on désigne les membres des commissions. Ces commissions sont souvent présentées comme des lieux de participation et d’élaboration des politiques municipales, ce qui est, à de rares exceptions près, purement démagogique. Les commissions sont un lieu de concertation qui permet aux pilotes d’une politique d’expliquer les projets importants qui seront présentés au Conseil Municipal et de vérifier que l’élaboration engagée du projet ne provoquera pas de rejet. Les politiques s’élaborent presque toutes dans une collaboration entre un élu et un fonctionnaire, parfois avec d’autres collaborateurs et des experts externes. Quand le projet est important, il est suivi et fait l’objet de discussions récurrentes au bureau municipal.
La décision politique peut être ponctuelle, notamment quand elle est liée à un événement, mais un projet politique significatif est en général un processus long, qui démarre avant même d’être avéré. Elle commence par l’émergence des enjeux. Le choix des enjeux est-il consenti ou arbitré ? Par qui et comment ? C’est un élément essentiel, et pourtant la transparence dans cette première étape n’est pas évidente. La « mise à l’agenda » d’une problématique est une première étape déterminante. Elle peut provenir de la motivation d’un élu, d’un fonctionnaire, d’une association locale, d’une incitation de l’État, de l’intercommunalité, etc. Quand l’enjeu est identifié, il y a ensuite une période d’élaboration qui fait intervenir une expertise spécialisée, parfois diversifiée, dans un délai souvent difficile à anticiper. Le pilotage de l’élaboration d’une politique est conduit le plus souvent par un binôme qui entretient une relation longue et de confiance, le maire et le DGS pour les dossiers les plus importants, un adjoint au maire ou un vice-président communautaire et un chef de service.
L’arbitrage décisif est le seul à être exposé en séance publique de l’assemblée municipale sans que le public sache par qui les étapes antérieures ont été consentis ou subis et si elles ont fait l’objet d’infra-arbitrages ou non. Quand on en arrive à cette étape, le dossier est ficelé, présenté et argumenté. Toutes les questions importantes ont été approuvées par le bureau municipal, et dans une procédure de consentement (même si on ne l’appelle pas ainsi). Les propositions soumises au vote des assemblées mettent rarement en perspective et en comparaison des alternatives. En revanche si des contestataires se mêlent durablement et publiquement du sujet, dans le cadre des décisions à enquête publique par exemple, le choix des experts et des modalités d’élaboration de la politique vont remonter à la surface et être discutés.
Regardez la décision longue, la démocratie est séquentielle
Les antagonismes et les collusions de l’élaboration de la décision sont dissimulés, ou tout au moins ils sont abrités par la confidentialité. Il y a effectivement un moment de rupture au passage de la phase de l’élaboration à celle de l’arbitrage, néanmoins la décision est un assemblage de ces deux phases. En les contractant abusivement, et en multipliant ces contractions, les détenteurs des pouvoirs institutionnels créent cet effet de mystère qui sépare ceux qui dominent l’élaboration et ceux qui participent séquentiellement aux arbitrages pour légitimer « la décision finale ».
L’écran entre l’élaboration entourée de précautions et de discrétion et la face visible de la procédure d’arbitrage est entretenu par des craintes. L’élaboration est une période où le projet est encore incontrôlé, ceux qui y participent sont préoccupés de vérifier la résolution de différents problèmes qui apparaissent et sont plongés dans diverses incertitudes et incohérences parce que toutes les réponses ne sont pas abouties. Sous la pression de l’incertitude, ils craignent de ne pas être en mesure de répondre à leurs contradicteurs potentiels. En réalité, le champ des incertitudes est surtout difficile à cerner, bien des questions techniques (ou pas) qui préoccupent beaucoup les concepteurs du projet ne préoccuperont jamais le public.
Il y a souvent des interférences entre les moyens choisis et les finalités d’un projet, surtout quand la détermination des enjeux est floue. Les projets apparents sont souvent identifiés à des équipements où au développement de services, mais les finalités sont rarement bien clarifiés. Dès le départ, la détermination politique est souvent faible et donc les concepteurs induisent les orientations qui n’existent pas. Ainsi le débat public, parfois médiatique, fait office de jour démocratique un peu illusoire, puisque des pans entiers de l’élaboration, de l’identification de l’enjeu à la rédaction finale de la décision, qui peut comporter des milliers de pages de réglementation et/ou de marchés publics s’est élaborée dans la nuit administrative. Les citoyens y auront participé séquentiellement, les élus eux-mêmes pour la plupart n’y auront participé que très cursivement.
Les élus n’aiment pas décider, personne n’aime les incertitudes, et c’est pour cela qu’ils procèdent à des négociations ou à des arbitrages dans des instances confidentielles. Cela ne les singularise pas, dans un conflit social on négocie souvent avec des représentants dans la discrétion, à l’abri des débordements et éventuellement avec un médiateur qui arbitre au moins les débats.
Dans les collectivités publiques, les vraies instances de décision ne sont pas ouvertes au public, ce sont les bureaux municipaux, les bureaux communautaires ou les bureaux de la commission permanente qui réunissent tous les gens qui ont le pouvoir et rien que les gens qui ont le pouvoir, c’est-à-dire les membres de l’exécutif associés aux cadres dirigeants. Le code général des collectivités territoriales permet un mode autoritaire de gestion : il ne connaît que le Maire ou le Président, et les adjoints ou les vice-présidents qui, d’après le CGCT, ne sont que des délégués. Néanmoins, les pratiques sont plus collectives, et au moins en ce sens plus démocratiques que le code.
La réalité collégiale est inconnue du code juridique
Quand un maire ressent vraiment le poids d’une décision, il préfère éviter de briser la solidarité de son groupe et il recherche souvent une orientation du débat en amont avec son directeur général des services ou avec son directeur de cabinet, voire avec son directeur des services techniques ou un chef de service. J’ai bien connu cette situation, il s’agit pour le Maire ou le Président d’éviter la dispersion et d’approfondir sa vision des enjeux parce que c’est dans la pertinence du questionnement que se trouve son pouvoir de faire aboutir le choix collectif et de faire porter ensuite la décision par l’ensemble du groupe. On est ici vraiment dans le chaudron de l’acte décisionnel et l’on voit alors que le pouvoir du Président est en amont de la décision si l’on entend réduire celle-ci à l’arbitrage déterminant du collectif exécutif, et bien avant la décision mise en scène dans l’assemblée publique. Or, malgré la quasi-indifférence juridique à la dimension collective de la décision et de son application au niveau local, les maire et président sont préoccupés de faire porter leur choix par l’ensemble de leur exécutif et de leur majorité lors des séances publiques en assemblée. Une majorité divisée augure mal de la suite électorale.
La démocratie est réduite à la collégialité, mais elle existe souvent à ce niveau-là dans les collectivités locales aujourd’hui, pas toujours, en tous cas pas chez le juge administratif. Tous les présidents ou maires ne pratiquent pas exactement ce modèle collégial, certains ont peur des dérapages dès ce premier niveau collectif et sont directifs dès l’instance d’arbitrage collégial pour éviter tout réel débat. Cependant, la pratique interne des collectivités locales françaises est plus collective que ce que le droit en dit, sans doute parce que la société actuelle est plus démocratique que les fondements du code général des collectivités territoriales dont les bases ont largement plus d’un siècle. Les approches du marketing électoral fabriquent un leadership artificiel très présidentialiste souvent en rupture avec la réalité pratique, le partage de la décision soulage les maires et les présidents qui en ont la charge. Beaucoup de décisions votées, sont en réalité portées par des adjoints ou par des cadres territoriaux, voire dans certains cas par de simples agents territoriaux.
Je n’ai pas encore abordé ici la question du conflit, de la rationalité et des émotions qui impactent la vision que l’on peut avoir des arbitrages. Cela va m’obliger à revisiter les rapports du consentement et de l’arbitrage : dans un autre article…